Poser les fondations de la croissance implique la définition d’un cadre budgétaire solide. Et dans ce sens, quatre facteurs y concourent, selon le Moniteur des finances publiques du Fonds monétaire international (FMI) : la définition d’un objectif budgétaire à long terme adapté pour orienter la politique budgétaire, l’élargissement de l’assiette des recettes, l’amélioration de l’efficience des dépenses publiques et enfin la création d’institution solides. A l’heure où le projet de budget tarde à atterrir sur la table des députés pour étude, quelle coloration prendra la prochaine loi des finances du Togo ? Si les autorités clament haut et fort les subventions allouées au secteur de l’énergie, elles taisent par contre celles accordées à des secteurs qui réalisent déjà des bénéfices, à l’instar de la Société de transport de Lomé (SOTRAL), de la Société des postes du Togo (SPT) et d’autres encore.
La semaine dernière, le ministre de l’Economie, des Finances et de la Planification du Développement, et son collègue en charge de la Planification du Développement étaient à la tête d’une délégation ayant pris part à l’assemblée annuelle du FMI et de la Banque Mondiale au Pérou. Le 7 octobre, jour de l’ouverture de l’assemblée, le Moniteur des finances publiques du FMI sortait son Bulletin intitulé : «Comment la politique budgétaire peut maîtriser les variations erratiques des cours des matières premières ». En voici l’intégralité.
Bulletin du FMI du 7 octobre 2015
Les pays qui constituent des réserves financières effectuent un atterrissage plus en douceur lorsque les cours et les recettes des matières premières diminuent ;
Les investissements publics et les dépenses sociales doivent être gérés soigneusement pour produire des effets positifs durables ;
Des cadres et institutions budgétaires solides peuvent garantir que les ressources naturelles stimuleront la croissance à long terme ;
Les pays riches en ressources naturelles éprouvent de grandes difficultés à composer avec la volatilité et l’imprévisibilité des cours des matières premières. Dans son dernier Moniteur des finances publiques, le FMI examine comment les pays peuvent utiliser judicieusement les impôts et les dépenses pour que leur pétrole, leur gaz et leurs métaux favorisent un développement économique solide et stable.
La politique budgétaire peut atténuer ou amplifier les effets de la volatilité des cours des matières premières sur l’économie nationale. Dans de nombreux pays, les fortes variations des prix des produits de base se sont traduites par des fluctuations prononcées des dépenses publiques et ont ainsi accentué l’instabilité de l’économie.
L’adoption des réformes qui s’imposent peut changer la donne. «Une amélioration des cadres et politiques budgétaires peut permettre de garantir que les ressources naturelles sont véritablement une bonne chose pour les pays qui en disposent abondamment», a indiqué Vitor Gaspar, Directeur du Département des finances publiques du FMI.
Comment les pays peuvent-ils s’y prendre pour maîtriser les variations erratiques des prix des produits de base? Le rapport décrit dans quelle mesure des dépenses plus stables peuvent aplanir ces variations, des investissements publics bien programmés peuvent contribuer à une croissance économique régulière et des cadres budgétaires peuvent poser les fondations de l’avenir lointain.
Aplanir les variations : préserver la stabilité de l’économie
L’expérience des dernières décennies montre que de nombreux pays ont du mal à faire face à la volatilité des cours des matières premières. Leurs dépenses publiques ont tendance à s’accélérer nettement pendant les périodes de hausse des prix et à diminuer durant les phases de baisse des cours. C’est à ce niveau que la politique budgétaire peut jouer un rôle de premier plan pour répercuter l’instabilité des prix des produits de base sur l’économie nationale. L’instabilité macroéconomique empêche quant à elle une croissance durable.
Le dernier cycle des cours des matières premières illustre cette argumentation. Dans bon nombre de pays, les recettes budgétaires ont augmenté massivement pendant la période de recettes exceptionnelles entre 2003 et 2008, au-delà de 200 % du PIB 2012 dans certains cas, ce qui a financé des hausses substantielles des dépenses. Dans certains pays, la taille du budget a plus que triplé. En revanche, d’autres pays se sont dégagé une marge de manœuvre budgétaire importante pendant les années où les cours des matières premières étaient élevés.
Dans le contexte récent de la chute brutale des prix des produits de base, les pays devront pour la plupart réduire leurs dépenses, parfois de manière significative. A contrario, ceux qui disposent d’une marge de manœuvre budgétaire seront en mesure d’actionner les freins à un rythme plus progressif et d’atténuer les répercussions sur l’économie.
Une croissance régulière : favoriser le développement économique
L’élaboration d’une stratégie de long terme adaptée pour gérer les ressources naturelles est une tâche complexe. Si la richesse est simplement consommée, le pays en question s’appauvrira au fur et à mesure de l’épuisement des ressources naturelles. Les stratégies bien pensées contribuent au développement économique en investissant dans des infrastructures par exemple. L’investissement dans les ressources humaines s’avère tout aussi essentiel, à savoir l’obtention de très bons résultats en matière de santé et d’éducation. La nécessité de composer avec la vive incertitude entourant les prix des ressources naturelles et les réserves de produits de base complique cette prise de décisions.
En effet, de nombreux pays riches en ressources naturelles ont utilisé une part importante des récentes recettes exceptionnelles pour accroître les dépenses d’investissement ainsi que les dépenses consacrées à la santé et à l’éducation. À titre d’exemple, l’investissement public a progressé de plus de 15 % par an (à prix constants) en 2000–08.
Des politiques de qualité s’imposent pour veiller à ce que les hausses sensibles de l’investissement public et des dépenses sociales génèrent des dividendes de croissance élevés.
Ainsi, l’investissement public doit être renforcé à un rythme qui laisse de la place à l’investissement privé et prend en considération les goulets d’étranglement de l’offre. Les pays devraient constituer des réserves financières pour éviter des cycles coûteux alternant phases d’accélération et de freinage. En outre, le rythme de l’investissement public devrait être compatible avec les moyens institutionnels du pays pour garantir une sélection judicieuse et une mise en œuvre efficace des projets. Il en va de même pour la santé et l’éducation. Il est indispensable que les dépenses sociales soient efficaces et efficientes.
Poser les fondations : les cadres budgétaires
Le Moniteur des finances publiques souligne l’importance de l’élaboration d’un cadre budgétaire global pour mieux gérer les finances publiques sur fond de grande incertitude. Il décrit quatre principaux domaines d’action : Premièrement, définir un objectif budgétaire à long terme adapté pour orienter la politique budgétaire. Cela revêt une importance particulière puisque le pétrole, le gaz et les métaux sont des ressources non renouvelables. Il plaide aussi en faveur d’une épargne de stabilisation de longue durée pour surmonter les chocs de grande ampleur et durables.
Deuxièmement, intensifier les efforts déployés pour élargir l’assiette des recettes et éviter une dépendance excessive des recettes publiques à l’égard du secteur des ressources naturelles.
Troisièmement, améliorer l’efficience des dépenses publiques. Les pays riches en ressources naturelles s’exposent à de longues périodes de recettes budgétaires moindres. Une meilleure gestion des investissements et dépenses publics peut faire en sorte que les projets de dépenses des administrations publiques soient efficients et génèrent potentiellement des dividendes de croissance importants. Il est aussi possible de réduire encore les subventions à l’énergie.
Enfin, le Moniteur des finances publiques souligne l’importance de la création d’institutions solides. L’expérience montre que les améliorations, en matière de gouvernance et de qualité des services publics par exemple, sont capitales pour utiliser les ressources naturelles d’une manière qui stimulera la croissance à long terme.
Commentaires
Pendant que d’autres pays s’attèlent à décortiquer le budget de l’année à venir, c’est maintenant que les députés togolais vont devoir voter un collectif budgétaire, le 4è consécutif depuis 2012. Le Togo regorge de ressources naturelles, mais comment les recettes issues de l’exploitation de ces ressources sont-elles gérées ?
Le ministère des Finances peut-il dire aujourd’hui que le pays a constitué des réserves financières pouvant permettre au pays de résister aux fluctuations des cours du pétrole par exemple et du dollar ? Pas certain. Le Bulletin dit que « les investissements publics et les dépenses sociales doivent être gérés soigneusement pour produire des effets positifs durables ».
Depuis 2011, les autorités disent s’être lancées dans un vaste chantier d’infrastructures. Et pourtant, les années passent et rien ne se ressent comme retombées sur le budget du pays. Les variations des recettes d’une année à une autre avant ces soi-disant réformes ont à peine évolué. Pire, des retro-commissions se sont invitées dans les infrastructures, une situation qui tire le pays vers le bas. Les investissements sont-ils soigneusement gérés au Togo quand des entreprises peinant à achever des chantiers, se voient confier d’autres par le système de gré à gré ? Du point de vue social, les pourcentages du budget consentis aux secteurs sociaux qualifiés de prioritaires, indiquent malheureusement que les préoccupations du pouvoir sont ailleurs et loin des prescriptions contenues dans la Stratégie de croissance accélérée et de promotion de l’emploi (SCAPE).
Des cadres et institutions budgétaires solides peuvent garantir que les ressources naturelles stimuleront la croissance à long terme, lit-on. De la solidité budgétaire, parlons-en. 2012, 2013, 2014 puis 2015.
Quatre années, quatre collectifs budgétaires. Apparemment, les institutions budgétaires solides dont parle le FMI est un baragouin que ceux qui préparent le projet de loi des finances ignorent. En août dernier, un rapport du FMI a insisté sur les réformes qui doivent intervenir au ministère des Finances. Ce cri sera-t-il entendu ? Seule la physionomie du prochain budget pourra le démontrer. Mais pour l’heure, on ne voit rien venir, et les autorités, soucieuses d’éloigner les regards des institutions du Club de Paris, font de plus en plus appel à d’autres bailleurs pour se financer, quels que seront les taux d’intérêts. Alors, solidité des institutions budgétaires ? On attend de voir.
L’élargissement de l’assiette des recettes ne doit pas être confondu à la pression fiscale qui se fait sentir au Togo. Il s’agit d’impliquer plus de contribuables dans le payement des taxes et impôts, plutôt que d’augmenter les frais pour ceux qui sont déjà assujettis au payement des taxes. Lorsqu’on fouille bien dans la liste des personnes exonérées d’impôts, nombreux sont les nantis qui y figurent. Il s’agira aussi et surtout de mettre fin au phénomène d’exonération qui profite à une classe déjà aisée. Vous pensez que c’est injuste, cette pratique ?
Nous sommes du même avis. Si enfin, les dépenses publiques étaient plus efficientes, on arrêterait de subventionner la SOTRAL qui réalise depuis des profits et surtout la SPT qui a longtemps quitté la zone rouge. De même que les produits pétroliers, au vu de la chute du prix du pétrole depuis des mois et dont le prix rejaillit difficilement sur le prix à la pompe, une situation de baisse des cours qui pourrait perdurer en 2016 selon les analystes.
De façon plus générale, le taux d’endettement du Togo qui, aujourd’hui, dépasse 62% du PIB alors que le plafond à ne jamais atteindre est de 70%, devrait être compensé par une croissance visible dans le panier, oh pardon, le sachet de la ménagère. Vivement la prochaine loi des finances !
